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PPP项目发展前景与对策分析

发布时间:2016-12-01 10:09:00编辑:浙江海洋租赁股份有限公司

    自2014年43 号文《关于加强地方性债务管理办法》出台以来,国家、部委及地方各级政府纷纷出台关于PPP项目的相关政策大力推广PPP项目,特别是《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金【2016】90号文)出台明确指出“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式”,该文件的出台,更是加大PPP模式推广应用力度。
 
    PPP项目发展现状
    为了有效限制地方政府通过融资平台来融资的渠道,控制地方政府隐性负债的增长,明确了地方债务的边界,中央政府大力推广PPP 。PPP(Public-Private Partnership),即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。
    截止2016年6月末,全国PPP综合信息平台项目平台入库项目9285个,总投资额10.6万亿元,成功突破10万亿,较年初增长超过30%;项目落地加速,投资额突破1万亿,较年初增长率超100%,目前105个落地示范项目中,53个项目已录入落地周期信息,落地周期在6个月到43个月之间,平均13.5个月。
    截止当前,已完成项目移交1个,新疆叶城县污水处理厂工程ppp项目,涉及金额4749万元,模式为TOT,资金筹措方式为30%自筹,70%国债资金。执行阶段项目600个,其中浙江省30个,主要涉及杭州、金华、丽水、湖州、衢州等污水处理、废弃物资再循环利用、养老服务机构等,占比最大的是污水处理项目。
    PPP项目的运作模式
    按照PPP项目运作方式分类,主要包括委托运营(O&M)、管理合同(MC)、租赁-运营-移交(LOT)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、购买-建设-运营(BBO)、移交-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交 (ROT)、区域特许经营(Concession),以及这些方式的组合等。具体运作方式的选择主要由PPP项目类型、融资需求、改扩建需求、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和期满处置等因素决定。
    按照社会资本、特许经营者和项目公司获得收入的方式,PPP项目可分为使用者付费方式、政府付费方式和可行性缺口补助方式(Viability Gap Funding/Subsidy, VGF)。使用者付费方式通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施项目,如市政供水、城市管道燃气和收费公路等。政府付费方式通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目,如市政污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等,或者不具备收益性的基础设施项目,如市政道路、河道治理等。VGF 方式指用户付费不足部分由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款、融资担保和其它优惠政策,给予社会资本经济补助。VGF通常用于可经营性系数较低、财务效 益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目,如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、价格调整之后或需求不足的网络型市 政公用项目、交通流量不足的收费公路等。
    PPP项目的融资特征及存在的问题
    尽管国家大力支持PPP项目模式,但实际项目落地率还是很低,主要原因是项目期限长、融资难。其融资特征如下:
    1、社会资本出资(或融资)比例大。政府方一般只出资项目资本金(项目总投的20-25%)的一定比例(5%-20%),即总投的1%-5%,其他项目投资资金(包括股权和债权资金,一般占比达到项目总投的95%以上)都需要社会资本方自投或引入融资。
    2、PPP融资是全生命周期融资。PPP项目目前的期限通常是15-30年,在如此漫长的期限里,融资工具通常要贯穿PPP项目的整个生命周期,不仅在项目公司成立层面需要股权融资,在成立后还需要项目建设所需的债权融资,在运营期还需要资产证券化、资产支持票据等融资,在退出期还需要并购贷款、IPO、新三板挂牌等资本市场融资(当然社会资本退出方式目前还是以政府方回购为主)。因此可以说,PPP融资是全生命周期融资。
    3、PPP融资是全方位融资(组合融资)。对于项目公司来讲,PPP融资通常既包括股权融资,又包括债权融资,而且还有股债结合(明股实债、投贷联动)。股权融资和债权融资的范围非常广泛,几乎包括了大部分的金融机构和金融工具。因此可以说,PPP融资是综合性、全方位的组合融资业务。
    通常情况,PPP项目融资金融工具包含PPP产业基金、债券融资、银行融资、资管计划、资产证券化、融资租赁、资本市场直接融资及并购重组、政策性金融工具等其他金融工具。
    正是基于以上三方面主要的融资特征,其在项目推进过程中面临着一下问题:
    1、社会资本承担大部分资金的融资责任。一般情况下,政府出资很少的比例,大部分资金需要社会资本投入。社会资本投入资金有两部分,一部分为社会资本自有资金,以股权投资形式进入项目公司;另一部分以项目公司为融资主体,由社会资本负责引入资金(股权和债权都有)。也就是说,社会资本承担PPP项目融资的主要义务。
    2、融资增信主体缺失。上述结构存在一个突出问题,就是融资增信主体缺失:在PPP模式中,政府不负责融资,也不为融资提供增信,甚至要求不允许对PPP项目为社会资本保底承诺(如“财金[2016]32号”文);而目前的社会资本多数为大型央企、国企的施工企业。由于PPP项目动辄十几亿、几十亿投资,施工企业不可能全部由自己投资,大部分建设资金需要从金融机构融资。而按银行的授信要求,项目公司一般不具有授信能力,通常是对由项目公司的股东提供“增信措施”,例如担保、回购等;作为股东方的施工企业,又由于承债能力有限、上市公司并表等原因,不能为项目公司融资提供担保。结果是政府、施工企业两个股东都不能为项目公司的融资增信,增信主体缺失,融资困难。
    3、政府提出的合作条件苛刻,影响项目融资能力。PPP是融资模式,也是一种管理模式,是由传统的政府对公共基础设施和公共服务的大包大揽,转向与社会资本合作,利用社会资本的资金优势和专业能力,共同管理。但多数地方政府还未转变思路,将PPP看成一种行政许可的手段,提出的条件相对苛刻,例如:融资成本(或项目公司内部收益率)不超过多少、没有补贴或补贴很少、政府不兜底、不增信、按绩效考核付费等,加上法律法规不健全,在救济措施方面对社会资本没有足够保障,导致社会资本积极性不高;又由于PPP项目融资主要靠社会资本,因此也影响了项目融资能力。 
    其实,目前真正落地的PPP项目,多数与国家推行PPP的初衷有一定差异。国家推行PPP的初衷,是希望通过政府与社会资本在发挥各自优势的基础上,通过公共设施供给侧结构性改革,既解决政府投资方面的资金压力,控制地方政府债务扩张,又发挥社会资本资金和专业管理能力方面的优势,还为民间社会资本(央企国企以外的民间资金)找到稳定投资的“出口”。社会资本的责任不仅是“B”——建设,更主要的是“O”——经营和管理。但如前所述,参与PPP项目的社会资本主要还是央企国企类施工企业,而施工企业的优势主要在“B”,目的是赚取施工利润,对“O”兴趣索然;真正的有能力进行“O”的社会资本(如民营专业类公司),又由于合作条件苛刻、对社会资本合法权益保障不足、融资成本高、项目投资回报率低,且社会资本还要承担建设、运营期的主要风险等原因,参与PPP项目十分谨慎;PPP融资机构实际上也是社会资本,是社会资本中的财务投资人,目前通常与施工企业组成“联合体”参与PPP项目竞争性磋商,因此PPP融资也同样遇到瓶颈。
    融资租赁公司正对PPP项目的风险把控
    融资租赁是近些年来崛起的金融工具,对于有稳定现金流的基础资产,可以通过直租(购买或建造时融资)、售后回租(存量资产融资)等方式,盘活固定资产,增强流动性,缓解资金压力。融资租赁对于供水、电、气、收费公路、旅游景区等又有现金流,又有资产的项目尤为适用。在PPP项目融资成本普遍低廉的大背景下,融资租赁作为PPP债权融资、过桥融资时的一种补充相对适合。一方面,融资租赁公司应当顺应国家政策,积极支持PPP项目,另一方面,更应当注重风险把控,主要应解决以下几个问题:
    一是如何确保政府在PPP项目中的履约能力和公信力。PPP项目周期很长,融资租赁公司作为资金提供方非常担心在PPP项目后期,政府是否存在只管借不管还的情况,也包括是否会存在新官不管旧账的问题等。在以往的PPP项目中,也出现过政府不能诚信履约的情况,这一点是融资租赁公司介入PPP最为关注的问题。
    二是如何建立合理的风险隔离机制,确保PPP项目的参与各方风险和收益的匹配。PPP项目包括了设计、建设、融资、运营等各个环节,各个环节都对应了不同的风险。资金方作为资金提供者主要承担融资风险,但是现在很多PPP项目的融资风险是和其他风险融合在一起的,这就不利于融资租赁资金对风险进行评估和定价,如何能把他们进行很好的分割和分担,这是融资租赁资金关注的第二个问题。
    三是如何解决融资租赁中租赁物问题。PPP项目主要是民生类项目,其资产主要体现为在建工程等,如何在PPP项目中找到合适并且足额的租赁物,这是融资租赁需要关注的第三个问题。
    四是如何获得低成本的资金,以满足PPP项目低成本需求。融资租赁公司通常需要借助银行、发债、资产证券化等方式获得资金,然后将资金购买租赁设备以满足承租人的租赁需求,而PPP项目通常时间长、要求的利率低,这就需要融资租赁公司配备相应低成本的资金,而如何获得低成本资金,是目前租赁公司获得竞争力的关键,这是融资租赁需要关注的第四个问题。